Verhältnismäßigkeitsgrundsatz o principio di proporzionalità UE?

Come l’approccio da una diversa angolatura può determinare il sorgere di un contrasto giurisprudenziale

Abstract

Con la sentenza[1] emessa dallo Zweiter Senat del Bundesverfassungsgericht (Secondo Senato del Tribunale costituzionale federale) nel recente 5 maggio 2020, si è toccato un punto molto critico in tema di legittimità delle pronunce che coinvolge contemporaneamente il Diritto Costituzionale ed il Diritto Pubblico Comparato, nonché il processo di armonizzazione di questi ultimi con la normativa del Diritto dell’Unione Europea. La sentenza, nella misura in cui esprime la pretesa del giudice costituzionale tedesco di valutare la legalità delle decisioni della BCE sulla base dei principi di attribuzione e di proporzionalità, apre degli scenari interessanti in punto di diritto.

La questione riguarda la natura ed il metodo del Public Sector Purchase Programme – PSPP, il nuovo piano di acquisto di titoli pubblici varato dalla Banca centrale europea, contro il quale la Corte costituzionale tedesca ha accolto diversi ricorsi costituzionali in via diretta. Stando ai suddetti ricorsi, il Governo federale e il Bundestag tedesco avrebbero leso i diritti dei ricorrenti ai sensi dell’art. 38 c.1, per.1, in combinato disposto con l’art. 20 c. 1 e c.2 e con l’art. 79 c. 3 del Grundgesetz (Legge fondamentale), avendo omesso di agire contro il fatto che la BCE, nelle decisioni adottate per l’introduzione e l’attuazione del PSPP, non abbia esaminato né dimostrato l’osservanza del principio di proporzionalità. Devesi tuttavia intendersi con tale espressione non già il principio di proporzionalità quale principio generale del diritto UE, per come esso è stato plasmato ed adattato nella propria giurisprudenza dalle Corti UE, bensì il Verhältnismäßigkeitsgrundsatz tedesco, la cui natura si vorrà approfondire nel seguito di questa trattazione.

Il PSPP

Il PSPP, acronimo per Public Sector Purchase Programme, è una misura di politica monetaria non convenzionale, più nota con il termine Quantitative easing (Qe)[2].

È stato avviato dalla Banca centrale europea dal mese di marzo del 2015, durante la Presidenza di Mario Draghi, e prorogato fino con altri cinque interventi legislativi. Oggi l’istituto centrale dell’Eurozona intende effettuare un piano di acquisti per la cifra di 750 miliardi di euro così da immettere liquidità sul mercato nel tentativo di scongiurare la crisi da Covid – 19, contemporaneamente allontanare il rischio deflazione e rilanciare la crescita.

Il principio di proporzionalità: Verhältnismäßigkeitsgrundsatz o principio di proporzionalità UE?

Nel sistema giuridico tedesco, il principio di proporzionalità, pur non essendo sancito in via generale in alcuna norma, è stato elevato dalla giurisprudenza a principio generale non scritto, la cui esistenza è stata poi individuata nello spirito della stessa Legge fondamentale. Ciò solo basti a far comprendere come la portata di tale principio incida nella vicenda di carattere economico finanziario più sopra accennata, e che è l’oggetto principe di questa riflessione. Il canone della proporzionalità, nel suo significato originario ed essenziale di “Übermaßverbot[3]”, si esplicava quale divieto per i pubblici poteri amministrativi di utilizzare meccanismi restrittivi della libertà individuale del cittadino oltre quanto risultasse strettamente indispensabile alla realizzazione dell’interesse pubblico.

Nel caso in esame, il fatto che la Corte di giustizia UE si sia ispirata al modello tedesco di sindacato giurisdizionale del principio di proporzionalità, non detta alcuna conseguenza rispetto al fatto che la Corte costituzionale federale tedesca debba svolgere un ruolo di “guardiano” sul modo in cui la Corte di giustizia UE applica questo principio all’interno della sua giurisprudenza. Né ciò implica che la Corte di giustizia debba giustificare uno stile di redazione delle pronunzie che è totalmente diverso da quello tedesco. Basti pensare al dettaglio per cui alla Corte di Lussemburgo non è concesso di richiamare la dottrina nel testo delle sue pronunzie, a supporto delle conclusioni raggiunte: cosa che fa invece, in abbondanza, il giudice costituzionale tedesco.

Lo stile più scarno e sintetico delle sentenze della Corte di giustizia può quindi dar luogo al facile equivoco per cui le sentenze sulla proporzionalità del Bundeverfassungsgericht siano per definizione “migliori”, perché più diffusamente argomentate e supportate dal richiamo della dottrina in argomento.

I fatti

Nei ricorsi diretti i ricorrenti sostengono che il PSPP violi il divieto di finanziamento monetario degli Stati (art. 123 del TFUE) e il principio di attribuzione (articolo 5, c. 1, TUE, in combinato disposto con gli artt. 119, 127 e ss. del TFUE).

Con ordinanza del 18 luglio 2017, il Senato ha promosso rinvio pregiudiziale riguardo a diverse questioni, riguardanti in particolare il divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici, il mandato della BCE per la politica monetaria e un’eventuale invasione della sfera di competenza e della sovranità degli Stati membri di bilancio.

Con la sentenza dell’11 dicembre 2018 la CGUE ha poi stabilito che il PSPP non travalica il mandato della BCE e non viola il divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici.

Come una scure è giunta, invece, il 5 maggio 2020, la sentenza con cui i giudici di Karsruhe non solo respingono – con un linguaggio anche abbastanza sprezzante[4] – la precedente sentenza della Corte di giustizia europea, sostenendo che non avrebbe compiuto una valutazione sulla proporzionalità degli interventi, ma intimano la BCE a presentare entro tre mesi una chiara e motivata spiegazione dell’efficacia di questo piano. E fanno presente, inoltre, che la BCE non può detenere, tramite le banche centrali nazionali, più del 33% del debito sul mercato di ciascun governo. Alla base della chiamata all’ordine per i giudici europei c’è infatti il dogma della separazione tra politica economica e politica monetaria. La neutralità di quest’ultima, viene del tutto falcidiata dall’acquisto di titoli pubblici che artificiosamente tengono bassi i tassi d’interesse e distoglie i paesi indebitati dall’osservazione delle regole di una finanza sana e dall’unico obiettivo che, secondo la Corte costituzionale tedesca, la BCE è destinata a perseguire, cioè la stabilità dei prezzi.

Il weiter Senat mostra di non porsi scrupolo quando critica, in modo neanche troppo velato, la giurisprudenza della Corte di Lussemburgo per la circostanza che quest’ultima non ripercorre esattamente lo schema di ragionamento del principio di proporzionalità così come è applicato dal giudice costituzionale tedesco nella sua giurisprudenza, giungendo a dichiarare che “sarebbe inidonea e precisamente priva di funzione la maniera in cui la Corte di giustizia UE, nella sua giurisprudenza, ha applicato il principio di proporzionalità per delimitare i confini fra politica monetaria (oggetto di una competenza esclusiva dell’Unione europea), e politica economica, oggetto di una attività di mero coordinamento rispetto all’esercizio di una competenza che resta invece riservata agli Stati membri”.

Secondo parte della dottrina si tratterebbe, più semplicemente, di una diversa maniera – quella propria della Corte di giustizia UE – di applicare e di esporre l’applicazione stessa del principio di proporzionalità. A sostegno di questa tesi, si potrebbe opporre che l’interpretazione e l’applicazione del diritto dell’Unione, compresa la scelta del metodo da applicare a tale riguardo, spetta in primo luogo alla CGUE (Corte di Giustizia dell’Unione europea), che, ai sensi dell’art. 19, c. 1, per. 2, del TUE, è chiamata a garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei Trattati. I metodi elaborati dalla CGUE per la concretizzazione giudiziaria del diritto si fondano sulle tradizioni giuridiche (costituzionali) comuni agli Stati membri (cfr. anche art. 6 c. 3 TUE, art. 340 c. 2 TFUE), che si riflettono in particolare nella giurisprudenza dei tribunali costituzionali e di vertice degli Stati membri e della Corte EDU (Corte Europea dei Diritti dell’Uomo). L’applicazione di questi metodi e principi da parte della CGUE non può e non deve necessariamente corrispondere completamente alla prassi dei tribunali nazionali; d’altro canto, però, non può neppure discostarsi del tutto da essa.

Le valutazioni del Senato

Stando alle considerazioni esposte dal Senato tedesco, l’opinione della CGUE – secondo cui la decisione del Consiglio direttivo della BCE sul PSPP e le successive modifiche rientrano ancora nell’ambito delle sue competenze – sembra disconoscere l’importanza del principio di proporzionalità (art. 5 c. 1 per. 2 e c. 4 TUE), che deve essere osservato anche nel riparto delle competenze, e esclude completamente i concreti effetti del PSPP sulla politica economica, divenendo così metodologicamente insostenibile.

L’interpretazione del principio di proporzionalità da parte della CGUE e la decisione del mandato del SEBC (Sistema europeo di banche centrali) basata su di esso vanno, infatti, oltre il mandato conferitogli dall’art. 19 c. 1 per. 2 TUE. La CGUE, autolimitando il controllo giurisdizionale alla verifica se una misura vada “manifestamente” oltre quanto necessario per raggiungere l’obiettivo o se i suoi svantaggi siano “manifestamente” sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti, non affronta così la questione della competenza della BCE, che si limita alla politica monetaria. Al contrario, consente alla BCE di estendere la propria competenza o, nella peggiore delle ipotesi, la esonera da un controllo giurisdizionale.

Alla luce delle valutazioni sopra esposte, il Tribunale federale tedesco non è vincolato alla decisione della CGUE e deve valutare autonomamente se l’Eurosistema, nell’adottare le decisioni che istituiscono e attuano il PSPP, agisce ancora nell’ambito delle competenze attribuitegli dal diritto dell’UE. Poiché a tali decisioni manca un sufficiente bilanciamento del principio proporzionalità, si considerano pertanto come eccedenti le competenze della BCE.

A questo punto, ben si comprende come alla luce degli artt.119 e 127 e ss. TFUE e degli artt. 17 e ss. Statuto del Sistema europeo di banche centrali (SEBC), la Decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 4 marzo 2015 (UE) 2015/774 e le successive Decisioni (UE) 2015/2101, (UE) 2015/2464, (UE) 2016/702 e (UE) 2017/100 costituiscono – nonostante la sentenza della CGUE dica il contrario – atti ultra vires.

Le tensioni evidenziatesi dai contrasti giurisprudenziali e dottrinali più sopra elencati appaiono pertanto ineludibili, e fa specie come siffatte tensioni siano emerse in un momento così delicato per la Comunità internazionale. Nel contesto in cui la pandemia da Covid – 19 si è diffusa in tutto il mondo arrecando ingenti danni all’economia di moltissimi paesi, sopravvenienze di questo tipo devono essere risolte in modo cooperativo, in linea con lo spirito dell’integrazione europea, e mitigate attraverso il rispetto e la comprensione reciproci. Ciò più di ogni altro valore, e in virtù degli stessi principi su cui si sorregge, caratterizza la natura dell’Unione europea, che si basa sulla cooperazione multilivello tra Stati, costituzioni, amministrazioni e corti.