In questi giorni, molto sta facendo discutere il cd. decreto #iorestoacasa (Dpcm 9 Marzo 2020), con cui il Governo, al fine di limitare e contenere il contagio epidemiologico della pandemia Covid-19, di fatto obbliga i cittadini a restare a casa, eccettuo uscire per comprovate ragioni lavorative, di salute o di necessità nonché pone ulteriori limitazioni di riunione, eventi pubblici, sportivi e così via.
Il provvedimento, di carattere eccezionale, si è reso necessario sia perché l’epidemia in corso è stata dichiarata pandemia dall’OMS ma soprattutto perché i casi di contagio e, purtroppo di morte, sono aumentati in maniera allarmante ed esponenziale.
Il ministero dell’Interno ha reso noto che, ad oggi mentre si scrive, sono stati denunciati circa 7 mila persone per inosservanza dei provvedimenti adottati ( art 650 c.p) e circa 276 persone denunciate per avere dichiarato il falso alle Forze dell’Ordine sui motivi auto dichiarati a giustificazione della permanenza fuori dall’abitazione ( artt. 495-496 c.p).
Molti si sono chiesti e si chiedono se in uno Stato di diritto quale è il nostro Paese, le libertà fondamentali, tra cui la libertà di circolazione e la libertà di riunione, possano essere così severamente compresse e limitate dalle Autorità, fino al punto da prevedersi responsabilità penali più o meno gravi in caso di inosservanza.
La mia opinione è che per dare risposta a tale interrogativo occorra, preliminarmente, operare un bilanciamento tra opposti principi costituzionalmente garantiti e verificare poi, nel caso concreto, quale tra essi sia prevalente: se il diritto alla libera circolazione e alla libertà di riunione ovvero il diritto alla salute e, in definitiva, il diritto alla vita. Non vi è dubbio che, come vedremo, in questo giudizio di bilanciamento, il diritto alla salute e il diritto alla vita siano prevalenti e tali da potere giustificare l’adozione di provvedimenti eccezionali limitativi della libertà di circolazione e della libertà di riunione.
Ovviamente, ciò deve avvenire nel rispetto della Costituzione.
Vediamo allora di capire, seppur brevemente, se ed in che misura il Governo, nell’adozione di questi provvedimenti eccezionali e senza precedenti nella nostra storia repubblicana, abbia o meno rispettato i principi fondamentali della Costituzione.
Il diritto alla vita, solennemente proclamato nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo e nel Patto internazionale sui diritti civili e politici, nonché nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, si inscrive fra i diritti inviolabili dell’uomo (sentenze n. 54 del 1979 e n. 223 del 1996), fra quei diritti cioè “che occupano nell’ordinamento una posizione, per dir così, privilegiata in quanto appartengono –per usare l’espressione della sentenza n. 1146 del 1988 –“all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana”(sentenza n. 35 del 1997). Secondo la Corte, la tutela costituzionale del diritto alla vita trova fondamento nell’art. 2 della Costituzione ed è rafforzata in sede penale dallo specifico divieto della pena di morte stabilito nell’art. 27, quarto comma, della stessa Carta.
Il diritto alla salute trova consacrazione nell’articolo 32 Cost, comma 1: si tratta di “un diritto fondamentale dell’individuo, oltre che un interesse della collettività” (sent. 356/91 Corte Cost.) e questo diritto fondamentale, riconducibile nell’alveo dei diritti inviolabili dell’individuo di cui all’art. 2 Cost., deve avere “piena ed esaustiva tutela” (sent. 307 e 445/90 Corte Cost.) poiché “diritto primario ed assoluto”. (sent. 202/91; 559/87; 184/86; 88/79 Corte Cost.).
La libertà di circolazione trova il suo fondamento nell’articolo 16 della Costituzione, secondo cui “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche. Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge”.
La libertà di riunione è tutelata dagli articoli 2, 17 e 18 della Costituzione. In particolare, l’art. 17 prevede che “I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi. Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”.
Per quanto concerne la libertà di circolazione di cui all’articolo 16 Cost, la norma ammette la possibilità che vi siano limitazioni, ponendo, però, quale condizione di legittimità, che siano previste dalla legge “in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”. Secondo il consolidato orientamento della Corte Costituzionale, le limitazioni non debbono necessariamente riferirsi solo «a situazioni di carattere generale, quali epidemie, pubbliche calamità e simili. […]; la frase deve intendersi nel senso che la legge debba essere applicabile alla generalità dei cittadini, non a singole categorie» (sent. n. 2 del 1956); inoltre, «i motivi di sanità o di sicurezza possono nascere da situazioni generali o particolari. Ci può essere la necessità di vietare l‟accesso a località infette o pericolanti o di ordinarne lo sgombero; e queste sono ragioni -non le uniche -di carattere generale, obiettivamente accertabili e valevoli per tutti. Ma i motivi di sanità e di sicurezza possono anche derivare, e più frequentemente derivano, da esigenze che si riferiscono a casi individuali, accertabili dietro valutazioni di carattere personale. Si pensi alla necessità di isolare individui affetti da malattie contagiose o alla necessità di prevenire i pericoli che singoli individui possono produrre rispetto alla sicurezza pubblica»(sent. n. 68 del 1964). Pertanto, la clausola “in via generale” sta a significare solo che «le autorità non possono porre limiti contro una determinata persona o contro determinate categorie, non nel senso che non si [possano] adottare provvedimenti contro singoli o contro gruppi, ma nel senso che non si [possano] stabilire illegittime discriminazioni contro singoli o contro gruppi»(sent. n. 68 del 1964).
Per quanto concerne, invece, la libertà di riunione di cui all’art. 17 Cost, occorre rilevare che, benché la norma de qua «si ispira a così elevate e fondamentali esigenze della vita sociale da assumere necessariamente una portata ed efficacia generalissima, tali da non consentire la possibilità di regimi speciali» (sent. n. 45 del 1957), con la conseguenza che il diritto ivi riconosciuto deve essere «tutelato nei confronti della generalità dei cittadini, che, riunendosi, possono dedicarsi a quelle attività lecite, anche se per scopo di comune divertimento o passatempo» (sent. n. 56 del 1970), tuttavia «al pari di ogni diritto di libertà», anche la riunione implica «la imposizione di limiti e condizioni per la necessità di evitare che […] vengano sacrificati altri beni di rilievo costituzionale» (sent. n.31 del 1982) e per escludere che «il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso o pericoloso» (sent. n. 15 del 1973).
Non vi è dubbio, dunque, che il diritto alla vita ed il correlato diritto alla salute siano prevalenti rispetto alle libertà di circolazione e di riunione, tant’è che questi ultimi possono essere limitati. Come sta accadendo, per l’appunto, in questi giorni, per contrastare la pandemia Covid -19. Quando, all’inizio, l’epidemia sembrava circoscritta alla sola Cina, il Governo, per impedirne il diffondersi sul nostro territorio nazionale, è intervenuto prevalentemente a mezzo di ordinanze urgenti e contingibili adottate dal Ministro della Salute. Dopo i noti eventi del lodigiano, quando si sono avuti i primi focolai autonomi a crescita esponenziale, il Governo ha adottato il decreto-legge 23 febbraio 2020 n. 6 ( in corso di conversione), il quale all’articolo 1 prevede che l’autorità è tenuta ad adottare ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione, tra cui il divieto di allontanamento o ingresso nelle aeree a rischio contagio ovvero sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni forma di riunione in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo e religioso, anche se svolti in luoghi chiusi aperti al pubblico; la possibilità (art. 2) di potere adottare ulteriori misure di contenimento oltre quelle di cui all’articolo 1; l’attribuzione al Presidente del Consiglio dei Ministri del potere di adottare uno o più decreti per attuare le misure di cui all’articolo 1 ( Art. 3); la espressa previsione che, salvo che il fatto non costituisca più grave reato, il mancato rispetto dei provvedimenti dati ex articolo 3 integri il reato di cui all’articolo 650 c.p.; l’attribuzione ai prefetti territorialmente competenti di dare esecuzione ai Dpcm, avvalendosi delle Forze dell’Ordine e se del caso delle Forze Armate.
La riserva di legge prevista quindi dall’articolo 16, è pienamente rispettata dall’adozione del richiamato decreto-legge: appare di tutta evidenza che, data la necessità e l’urgenza di adottare provvedimenti straordinari, non era possibile percorrere la strada della legge ordinaria ma si doveva necessariamente percorrere la strada della decretazione d’urgenza. Ed in ogni caso, la riserva di legge prevista dall’articolo 16 Cost. benché “rinforzata”, tuttavia è una riserva ordinaria e non formale, per cui può intervenire sia la legge in senso formale che, come nel caso di specie, gli atti aventi forza di legge.
L’articolo 3 del richiamato decreto-legge 23 Febbraio 2020 n. 6 rappresenta, dunque, il fondamento giuridico che da(rebbe) piena legittimità agli ormai famosi Dpcm adottati rispettivamente l’8 marzo 2020 esclusivamente per talune aree del Nord Italia e poi il 9 Marzo 2020 con cui il primo Dpcm è stato esteso all’intero territorio nazionale, con modifiche.
Il Dpcm 8 Marzo 2020 ( esteso come detto all’intero territorio nazionale) prevede diverse misure di contenimento, tra cui “ evitare” ogni spostamento se non per comprovate esigenze lavorative, di salute e necessità, che dovranno essere autocertificate in caso di controllo da parte delle Forze dell’Ordine; il divieto assoluto di uscire dalla propria abitazione per chi è in quarantena o sia risultato positivo al virus; il divieto di ogni forma di assembramento, tra cui eventi, riunioni, anche a carattere sportivo nonché ulteriori stringenti restrizioni; la sospensione delle attività didattiche nelle scuole e nelle università. A queste già stringenti limitazioni, con ulteriore Dpcm 10 marzo 2020 si è aggiunta la chiusura degli esercizi commerciali non essenziali e strategici.
A fronte di questi provvedimenti, che incidono pesantemente sui diritti di libertà e sulle abitudini quotidiane dei cittadini, molti, anche autorevoli studiosi e cultori del diritto, hanno sollevato non poche perplessità: è stato osservato, correttamente, che il termine “evitare” allude più ad una esortazione e che non costituisce dunque un vero e proprio obbligo, la cui violazione integrerebbe il reato di cui all’art. 650c.p.; è stato osservato anche che la limitazione della libertà personale, a norma dell’art. 13 Cost, può avvenire solo per provvedimento motivato dell’Autorità Giudiziaria. Masoprattutto si è dubitato e si dubita che un Dpcm, cioè un semplice decreto ministeriale, benché previsto dal richiamato articolo 3 del decreto-legge, possa essere fonte adeguata a porre siffatte limitazioni, che invece possono essere poste solo per legge.
In effetti, il summenzionato decreto-legge non richiama, nel preambolo, l’articolo 16 Cost, nella parte in cui si prevede che con legge, per motivi di sicurezza e igiene, possano essere adottate limitazioni alla libera circolazione; inoltre, è stato evidenziato che le norme ivi contenute sono fin troppo elastiche, nel momento in cui l’articolo 2 consentirebbe di adottare ogni provvedimento necessario per il contenimento dell’epidemia e soprattutto l’articolo 3 che assegna ad una fonte secondaria di rango regolamentare di contenere tutte le norme di dettaglio, a contenuto per così dire libero: il Dpcm, infatti, a differenza del decreto-legge, sarebbe sottratto al controllo del Presidente della Repubblica e del Parlamento nonché sottratto al sindacato di costituzionalità.
In buona sostanza, è stato evidenziato che sarebbe stato più opportuno e conforme al dettato costituzionale ricorrere allo strumento della decretazione d’urgenza, anche in modo reiterato al sopravvenire di nuovi presupposti di necessità e di urgenza: la sentenza 360/96 della Corte Costituzionale, infatti, vieta la reiterazione dei decreti-legge scaduti o non convertiti solo se trattasi di decreti fotocopia, mentre sarebbe pienamente conforme al dettato dell’art. 77 Cost la reiterazione in caso di nuove urgenze.
Sulla base di queste osservazioni, il Governo avrebbe dovuto, pertanto, sia giorno 8 che giorno 9 che giorno 10 Marzo (e anche nei giorni prossimi, in base all’evolversi della situazione) reiterare il decreto-legge 23 febbraio ampliandone, di volta in volta, il contenuto.
In linea di principio, e tenuto conto che il nostro ordinamento, a differenza ad esempio di quello francese (art. 16 Cost francese), non prevede ( eccettuo le norme relative allo stato di guerra, alla decretazione d’urgenza e al potere sostitutivo dello Stato nei confronti della Regioni (art. 120 Cost.) né disciplina lo stato di emergenza: mentre in Francia, il Presidente adotta, in presenza di minacce gravi ed immediate per l’integrità territoriale o il regolare funzionamento dei poteri pubblici costituzionali, le misure richieste dalle circostanze, in Italia manca una analoga previsione.
Le emergenze possono essere fronteggiate, nei limiti dei principi costituzionali, con la decretazione d’urgenza, che in ogni caso preserva il ruolo del Parlamento ed assicura i controlli di legittimità costituzionale sia da parte del Capo dello Stato che da parte della Corte Costituzionale. Perfettamente d’accordo, se non fosse che questa impostazione, che ripeto è quella prevista dalla Costituzione, vale nella misura in cui ci troviamo a fronteggiare emergenze “ordinarie” quali adesempio catastrofi naturali o attacchi terroristici o altre contingenze che, in ogni caso, non pregiudicano il funzionamento degli organi costituzionali.
Oggi, invece, siamo in presenza di una emergenza “straordinaria”, una pandemia che non risparmia neanche, come si è fin qui visto, i nostri governanti: cosa succederebbe se il Parlamento non si potesse più riunire in ragione del diffondersi del Covid-19? L’articolo 64 comma 3 prevede che il Parlamento delibera a maggioranza “dei presenti”, il che rende difficile ipotizzare un voto a distanza: un conto è una seduta di laurea in videoconferenza, altro è una seduta “virtuale” delle Camere; in questo senso, procedere con decretazione d’urgenza e con il rischio di un Parlamento paralizzato dalle (giànumerose) assenze, implicherebbe il rischio concreto della impossibilità della loro conversione in legge, senza considerare che gli stessi vengono approvati da un organo collegiale – il Consiglio dei Ministri – che potrebbe, in ipotesi, avere le stesse difficoltà di riunione delle Camere.
In questa prospettiva, dunque, la scelta di prevedere un solo decreto-legge contenente norme che attribuiscono al Presidente del Consiglio, pur sempre nei limiti dei principi fondamentali, la responsabilità di adottare tutti i provvedimenti necessari per il contenimento della pandemia in corso, appare a mio avviso assolutamente legittima. E la conferma che i Dpcm fin qui adottati si mantengono nell’alveo dei principi costituzionali, arriva proprio da quel “evitare” esortativo: un obbligo morale prima ancora che giuridico. Un dovere: preservare la salute di tutti.
#iorestoacasa
Rosario Fiore
Docente di Diritto Internazionale (Ius/13)
Dsea-Università degli Studi di Palermo