Lo scorso 31 Ottobre la Commissione Europea, in particolare la Direzione Generale per il Commercio, ha rilasciato un comunicato stampa (1) in cui annuncia che saranno adottate misure commerciali – di natura doganale – contro il Myanmar. Nel luglio scorso, la stessa comunicazione era stata data per quanto riguarda i rapporti commerciali con la Cambogia (2). Queste decisioni arrivano al termine di un periodo di «investigazione» svolta a partire dal marzo di quest’anno da parte della Direzione Generale per il Commercio della Commissione europea, in collaborazione con il Servizio di Azione Esterna dell’Unione europea. A motivare l’introduzione di queste sanzioni concorrono principalmente motivi di carattere umanitario, dato che dai risultati della citata investigazione è emerso che vi sono violazioni di diritti umani, in taluni casi anche fondamentali. La questione, però, ha avuto una particolare eco mediatica in Italia, perché un’altra inchiesta della Commissione europea ha stabilito che l’importazione del riso di qualità Indica da questi due Paesi rappresenta un grave pregiudizio per l’equivalente settore europeo e, in particolare, per gli operatori commerciali italiani.
Cambogia, Myanmar e sistema EBA
Cambogia e Myanmar (paese conosciuto anche con il nome di Birmania) sono due dei 49 Paesi parti del programma dell’Unione europea “Everything but Arms” (“Tutto eccetto armi”, EBA) (3). Ai sensi del Regolamento 978/2012 che introduce l’EBA, all’interno del più ampio quadro del sistema di preferenze generalizzate (SPG), l’UE concede unilateralmente agli esportatori dai paesi meno sviluppati (PMS, l’acronimo in inglese è LDC, Less Developed Country) l’accesso senza tariffa e quote al proprio mercato per tutti i prodotti (ad eccezione di armi e munizioni) allo scopo di contribuire allo sviluppo economico di questi Paesi e alla loro integrazione nel sistema commerciale globale. Un Paese beneficia del regime EBA se rientra tra i Paesi meno sviluppati secondo la lista redatta dal Comitato delle Nazioni Unite per la Politica di Sviluppo. I Paesi interessati, quindi, non devono presentare domanda per beneficiare dell’EBA; essi, infatti, vengono aggiunti o rimossi dal sistema speciale tramite un apposito regolamento delegato dell’Unione europea.
Un Paese beneficiario può essere unilateralmente rimosso temporaneamente dalle citate preferenze commerciali se vi sono prove di violazioni gravi e sistematiche dei principi fondamentali stabiliti nelle 15 convenzioni internazionali fondamentali sui diritti umani e sui diritti del lavoro delle Nazioni Unite e dell’Organizzazione internazionale del lavoro (art. 19 del citato Regolamento 978/2012). Inoltre, diversamente dagli altri sistemi delle preferenze generalizzate, i Paesi non perdono lo status di EBA stipulando un accordo di libero scambio con l’UE.
Un’altra particolarità di questo regime EBA rispetto agli altri Sistemi di Preferenze Generalizzati (SPG) è che, come detto, ha come durata un periodo illimitato, non essendo soggetto a rinnovi periodici, come invece previsto dal sistema europeo standard delle preferenze generalizzate (gli altri SPG, infatti, vanno rinnovati ogni 10 anni).
Secondo i dati diffusi dalla Commissione europea (4), il regime previsto nell’EBA ha portato importanti benefici all’economia del Myanmar e della Cambogia: le esportazioni preferenziali verso l’UE sono aumentate notevolmente negli ultimi anni, passando da 535 milioni di euro nel 2015 a 1,3 miliardi di euro nel 2017, nel caso del Myanmar, e del 227%, tra il 2011 e il 2016, nel caso della Cambogia, collocandosi quest’ultimo Paese al secondo posto tra tutti i beneficiari EBA. L’UE è il terzo mercato di esportazione del Myanmar, assorbendo circa l’8,8% delle esportazioni totali dal Paese nel 2017, mentre nel caso della Cambogia l’Unione europea assorbe circa il 40% delle esportazioni complessive.
Politica commerciale UE e Sistema delle preferenze generalizzate (SPG)
Il regolamento EBA rientra tra gli atti adottati nel quadro operativo della politica commerciale comune dell’Unione europea. Come risaputo, la politica commerciale comune è una materia di competenza esclusiva, ai sensi dell’art. 3 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE). La scelta di considerare la politica commerciale competenza esclusiva non è altro che la proiezione esterna di una scelta interna, ossia un mercato comune e un’unione doganale, altre due competenze esclusive; ciò che è comune all’interno, viene disciplinato in modo comune per ciò che concerne il rapporto con gli Stati terzi. Non è un caso che la disciplina della politica commerciale sia contenuta nella Parte Quinta del TFUE dedicato all’Azione Esterna dell’Unione. In questa materia di competenza esclusiva, pertanto, gli Stati membri non possono agire (concludere accordi internazionali) in modo autonomo, ma devono sempre attendere che lo faccia l’Unione europea o che la stessa li autorizzi a farlo a nome dell’Organizzazione internazionale e degli altri Stati membri.
Ai fini dell’analisi che si sta svolgendo, il settore della politica commerciale da prendere in considerazione è quello riguardante la cooperazione allo sviluppo (artt. 208-211 TFUE). La cooperazione allo sviluppo, per ciò che riguarda la politica commerciale, passa principalmente dal sistema delle preferenze generalizzate (SPG). Tale sistema, utilizzato dall’Unione europea fin dal 1971, mira, attraverso la concessione di un trattamento di favore alle importazioni di merci provenienti dai Paesi in Via di Sviluppo (PVS o PMS, a seconda della definizione che si preferisce), al fine di renderli economicamente autosufficienti, stimolando la loro industrializzazione, ma soprattutto incoraggiandoli a diversificare la loro economia e a organizzarla verso uno sviluppo sostenibile, sul piano economico, sociale e ambientale, con l’obiettivo primario di eliminare la povertà. Questo strumento, riconosciuto come legittimo anche dall’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC), dovrebbe permettere ai PVS di diventare, progressivamente, partner a pieno titolo nell’ambito del commercio internazionale. Il sistema delle preferenze generalizzate non è reciproco (quindi in deroga al principio cardine delle relazioni internazionali della reciprocità), trattandosi, infatti, di agevolazioni tariffarie adottate in via unilaterale dalla UE; peraltro tale sistema contribuisce ad assicurare un approvvigionamento equo e sostenibile di materie prime nella Unione europea.
Proprio per garantire uno sviluppo sostenibile e incentrato sull’essere umano e non a detrimento di quest’ultimo, la concessione del regime di preferenze è condizionata alla tutela dei diritti fondamentali, così come individuati nelle Convenzioni essenziali ONU/OIL sui diritti umani e sul diritto del lavoro. Pertanto, i regimi preferenziali possono essere temporaneamente revocati, con delibera a maggioranza qualificata del Consiglio, nel caso di gravi violazioni delle condizionalità imposte ai Paesi beneficiari (5).
In base al Regolamento 978/2012, adottato per la prima volta nella storia UE con procedura legislativa ordinaria (6) ai sensi dell’art. 209 TFUE, sono in vigore tre diversi regimi di prefenze, uno generale e due speciali. Il sistema generale (7) prevede l’eliminazione (8) o l’abbassamento (9) dei dazi doganali, in deroga alle imposizioni doganali imposte erga omnes sugli stessi prodotti (quindi applicabili solo ai Paesi non in via di sviluppo). I due regimi speciali, invece, hanno obiettivi e strumenti aggiuntivi rispetto al sistema generale. Il primo, di incentivazione per lo sviluppo sostenibile e il buon governo (SPG+), di cui sono beneficiari i Paesi in via di sviluppo che abbiano assunto impegni internazionali sul rispetto dei diritti umani, dei diritti dei lavoratori, dei principi ambientali e del buon governo, concede agevolazioni tariffarie aggiuntive rispetto a quelle «standard» del SPG. Il secondo, ossia l’EBA, di cui si è detto, si differenzia dal primo perché applicato a una platea definita e individuata di Paesi – secondo una lista elaborata dal Comitato per le politiche di sviluppo e periodicamente aggiornata, che attualmente comprende 49 Paesi (10) – e consiste nella totale (non parziale, come nell’altro regime speciale o in quello generale) eliminazione dei dazi doganali su tutti i prodotti provenienti da questi Paesi, tranne, appunto, armi e munizioni (11).
L’UE può sospendere temporaneamente le tariffe agevolate per i seguenti motivi: violazione dei principi fondamentali delle convenzioni sui diritti dell’uomo e del lavoro; pratiche commerciali sleali; gravi carenze nei controlli doganali (ad esempio, esportazione o transito di sostanze illecite); se la legge nazionale di un paese beneficiario delle tariffe SPG+ non prevede più le convenzioni pertinenti (o se la legge non viene applicata in modo efficace). Inoltre, poiché alcuni Paesi, benché poveri, possono comunque sviluppare settori altamente competitivi e attivi nelle esportazioni, essi non godranno più delle tariffe preferenziali per accedere con buoni risultati ai mercati europei per tali settori o, comunque, sui prodotti altamente competitivi.
Clausola di Salvaguardia
Nel medesimo Regolamento SPG, è inoltre prevista una clausola c.d. di salvaguardia, valida per tutti i sistemi di preferenza, che permette di ripristinare i diritti della tariffa doganale comune per i prodotti la cui importazione provoca o può provocare gravi difficoltà per i produttori europei di merci simili o equivalenti (ossia direttamente concorrenti). In particolare, gli articoli dal 22 al 32 del Regolamento sono riservati alla dettagliata procedura di inchiesta che la Commissione può avviare su domanda di uno Stato membro, di una persona giuridica, o di un’associazione priva di personalità giuridica che agisce a nome dei produttori dell’Unione, o su iniziativa della Commissione stessa qualora i produttori dell’Unione subiscano un deterioramento della loro situazione economica e/o finanziaria, nonché alla particolare salvaguardia nei settori tessile, dell’agricoltura e della pesca.
Generalmente, l’inchiesta deve essere completata entro nove mesi, tuttavia, in alcuni casi, può essere estesa fino a 12 mesi. Durante l’indagine vengono esaminati l’andamento delle importazioni, le condizioni in cui queste vengono effettuate e l’esistenza di grave pregiudizio o minaccia di grave pregiudizio che ne derivano per i produttori dell’UE, prendendo in considerazione alcuni parametri precisi (12). Qualora l’inchiesta mostri un aumento delle importazioni tale da danneggiare o minacciare di danneggiare gravemente i produttori dell’UE, la Commissione potrà imporre misure di salvaguardia. Prima e durante l’inchiesta, la Commissione consulta il Comitato consultivo per le misure di salvaguardia (composto da rappresentanti di ogni paese dell’UE). Se al termine dell’inchiesta la Commissione riscontra la sussistenza del pregiudizio all’economia europea per quella determinata importazione di prodotti, le misure di salvaguardia possono essere imposte se i paesi dell’UE (attraverso il Comitato di cui si è detto) le sostengono a maggioranza qualificata (13). Il periodo di reintroduzione delle misure doganali è al massimo di tre anni, a meno che non sia prorogato in circostanze debitamente giustificate (14).
Inchiesta UE su importazione riso Indica da Cambogia e Myanmar
Nel caso che si sta studiando, la richiesta per avviare un’inchiesta è stata presentata, da parte dell’Italia, il 16 febbraio 2018, ai sensi dell’articolo 22 del Regolamento 978/2012. Con tale istanza, l’Italia, supportata da altri sette Paesi (Francia, Spagna, Grecia, Portogallo, Ungheria, Romania e Bulgaria), chiedeva l’adozione di misure di salvaguardia per il riso del tipo Indica originario della Cambogia e del Myanmar, poiché importato in volumi e a prezzi che causano gravi problemi e difficoltà ai produttori dell’Unione di merci simili o direttamente concorrenti. Va tenuto presente che, in Europa, l’Italia è il primo produttore di riso, con 1,50 milioni di tonnellate pari a circa il 50% dell’intera produzione continentale.
L’Italia ha fornito come elementi di prova che le importazioni di riso Indica dalla Cambogia e dal Myanmar sono aumentate notevolmente (15). Nell’istanza viene inoltre indicato che i corrispondenti prezzi all’importazione erano sostanzialmente inferiori al prezzi dei produttori dell’Unione, il che avrebbe causato gravi difficoltà sia ai coltivatori che ai mugnai del riso Indica presenti nell’Unione Europea. In effetti, la produzione e le vendite europee di riso lavorato Indica sono diminuite del 40% negli ultimi cinque anni, con conseguente calo delle quote di mercato dell’UE dal 52% al 30% nello stesso periodo. La Commissione, avendo stabilito, dopo aver informato gli Stati membri, che vi erano sufficienti elementi di prova per giustificare l’apertura di un procedimento, avviava in data 16 marzo un’inchiesta ai sensi dell’articolo 24 del Regolamento 978/2012.
Possibili doppie sanzioni per Cambogia e Myanmar
Cambogia e Myanmar sono state nell’ultimo anno sottoposte, pertanto, a due distinte, e in qualche modo collegate, procedure di inchiesta ed esame. In entrambi i casi, però, l’esito non è stato positivo.
Sul versante dei diritti umani, la Commissione europea ha riconosciuto in entrambi la situazione come preoccupante e in peggioramento (16). In Myanmar è stata osservata, sia da una missione del Servizio di Azione Esterna dell’Unione europea (EAS) sia da una missione d’inchiesta delle Nazioni Unite, una situazione di grave violazione dei diritti della minoranza Rohingya, con uccisioni indiscriminate, stupri diffusi da parte delle forze armate, aggressioni ai bambini e reclutamento di minori per fini militari, incendi di interi villaggi. Secondo il rapporto della missione di inchiesta delle Nazioni Unite, vi sono gli estremi per chiedere il perseguimento dei massimi leader militari per genocidio e crimini contro l’umanità. Gli stessi leader politici hanno ripetutamente ignorato le richieste da parte dell’UE e della comunità internazionale di porre fine a queste massicce violazioni.
In Cambogia la situazione è molto simile, con un chiaro deterioramento dei diritti umani e dei diritti dei lavoratori, senza convincenti miglioramenti in vista. La missione dell’UE nel paese ha dimostrato gravi e sistematiche violazioni, ad esempio, della libertà di espressione, dei diritti dei lavoratori e della libertà di associazione, a cui si aggiunge il fenomeno dell’accaparramento indisciminato delle terre (cd. land grabbing). In entrambi i casi l’Unione europea ha avviato negoziazioni con questi Paesi per cercare di superare ed eliminare tali violazioni massicce. L’obiettivo, finché possibile, è evitare di dover rimuovere i due Paesi del sud-est asiatico dal regime EBA. Tale misura, di carattere evidentemente sanzionatorio, porterebbe non pochi danni all’economia di Myanmar e Cambogia. Al momento i colloqui con le autorità cambogiane sembrano aver portato a pochi risultati utili; si spera comunque di poter ottenere di più con i colloqui e le azioni di moral suasion con le autorità birmane.
Sul versante delle importazioni di riso di tipo Indica, le conclusioni dell’inchiesta, comunicate il 6 novembre scorso (17), accertano la sussistenza di gravi difficoltà nel settore equivalente europeo provocate dalle importazioni della citata tipologia di riso da Myanmar e Cambogia. La Commissione propone, pertanto, l’applicazione di una clausola di salvaguardia a tutela dei risicoltori e delle industrie italiane ed europee, che prevede la reintroduzione di dazi sulle importazioni di riso Indica secondo la normale tariffa doganale, pari a 175 €/ton, per il primo anno e in misura ridotta per il secondo (150 €/ton) e terzo anno (125 €/ton). Attualmente, come già ampiamente sottolineato, le importazioni dai Paesi EBA, quindi inclusi Myanmar e Cambogia, sono a dazio zero. La Commissione europea porterà la sua proposta al parere degli Stati membri nell’ambito del Comitato del Sistema delle Preferenze Generalizzate, che è stato convocato a Bruxelles il prossimo 5 dicembre. Se la proposta otterrà una maggioranza favorevole, la clausola di salvaguardia potrebbe diventare operativa già nei primi mesi del 2019.
Le reazioni in Italia sul risultato dell’inchiesta sulle importazioni di riso
«È un risultato importante che riconosce al nostro Paese il danno economico causato dalle importazioni a dazio zero da Cambogia e Birmania e anche il grande lavoro che stiamo portando avanti a sostegno di un settore che per troppo tempo è stato penalizzato. Abbiamo perso oltre il 50% della superficie investita per la coltivazione. Non possiamo più permettercelo», queste sono state le parole che il Ministro delle politiche agricole alimentari, forestali e del turismo, Gian Marco Centinaio, ha voluto rilasciare a commento della comunicazione della Commissione europea sul ripristino dei dazi doganali per il riso Indica importato da Cambogia e Myanmar (18).
Esulta anche Coldiretti (19): «Finalmente la Commissione europea ha proposto di ripristinare per tre anni i dazi nei confronti delle importazioni di riso proveniente dalla Cambogia e dalla Birmania, dove è stato raccolto anche sui campi della minoranza Rohingya costretta a fuggire a causa della violenta repressione». Secondo sempre la Coldiretti «non è accettabile che l’Unione europea continui a favorire con le importazioni lo sfruttamento e la violazione dei diritti umani nell’indifferenza generale ed è invece necessario che tutti i prodotti che entrano nei confini nazionali ed europei rispettino gli stessi criteri a tutela della dignità dei lavoratori, garantendo che dietro gli alimenti, italiani e stranieri in vendita sugli scaffali ci sia un percorso di qualità che riguarda l’ambiente, la salute e il lavoro, con una giusta distribuzione del valore». Secondo Coldiretti, le stesse misure andrebbero adottate anche con il Vietnam, con il quale l’Unione europea sta concludendo uno specifico accordo commerciale (20).
«A nostro avviso – ha commentato il presidente di Confagricoltura, Massimiliano Giansanti (21) – non ci dovrebbero essere dubbi sul ritiro delle preferenze commerciali a favore di Myanmar. E’ evidente che, in particolare i nostri produttori di riso sono esposti a una concorrenza sleale. Siamo favorevoli alla libera competizione sui mercati aperti – ha aggiunto Giansanti –, ma alcune regole fondamentali devono valere per tutti, a partire dal rispetto dei diritti umani e dalla tutela del lavoro». Sempre secondo il presidente Giansanti, si tratta di «un risultato importante, frutto di un grande lavoro, che ha coinvolto risicoltori, cooperative, trasformatori e istituzioni e che ci auguriamo prosegua anche in futuro» (22).
Il rischio di sanzioni commerciali è alto
Pertanto, salvo imprevisti, il Myanmar e la Cambogia molto probabilmente vedranno imporsi specifiche misure doganali nel settore della risicoltura per tutelare la produzione europea, e in particolare la produzione italiana. Il rischio più grande per questi due Paesi è, però, che vengano esclusi dal regime EBA. I prossimi mesi saranno decisivi per questo dossier così spinoso e così di difficile gestione. Il rischio è che con l’imposizione delle sanzioni commerciali, a perderci siano doppiamente le popolazioni di questi Paesi: diritti umani violati ed economia a rischio di forte crisi. Ma, come detto, il dossier è di difficile gestione.
Antonio Davide Giordano
1 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1936
3 Regolamento (UE) n. 978/2012 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2012 relativo all’applicazione di un sistema di preferenze tariffarie generalizzate e che abroga il regolamento (CE) n. 732/2008 del Consiglio (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012R0978&from=IT)
http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1936
5 Principalmente, rispetto dei diritti umani e delle norme internazionali del lavoro, divieto di sfruttamento del lavoro dei detenuti, controllo del traffico di droga e del riciclaggio, rispetto delle norme sulla pesca, divieto di pratiche commerciali sleali e frodi sulle norme di origine.
6 In precedenza il potere decisionale in questo ambito era riservato al solo Consiglio
7 Questo sistema non si applica se un paese è stato classificato dalla Banca mondiale come paese a reddito alto o medio-alto per tre anni consecutivi immediatamente prima dell’aggiornamento dell’elenco dei paesi beneficiari da parte dell’UE.
8 Se i prodotti non producono particolari effetti negativi sulle merci europee equivalenti
9 Nel caso di merci sensibili, ossia in competizione con merci europee equivalenti e pertanto in concorrenza
10 34 Paesi africani (Angola, Benin, Burkina Faso, Burundi, Repubblica Centrafricana, Ciad, Comore, Djibouti, Guinea Equatoriale, Eritrea, Etiopia, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Lesotho, Liberia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritania, Mozambico, Niger, Ruanda, Sao Tome & Principe, Senegal, Sierra Leone, Somalia, Sud Sudan, Sudan, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia), 9 Paesi asiatici (Afghanistan, Bangladesh, Bhutan, Cambogia, Repubblica Popolare Democratica del Laos, Myanmar/Birmania, Nepal, Timor-Est, Yemen), 5 Paesi dell’Oceania e Pacifico (Kiribati, Samoa – fino al 1 gennaio 2019 -, Isole Solomone, Tuvalu, Vanuatu), 1 Paese dei Caraibi (Haiti).
11 Vi sono poi alcuni specifici prodotti sui quali rimangono dazi ridotti, per tutelare il regime concorrenziale con le merci europee equivalente, evitando di recare nocumento alle economia nazionali degli Stati membri.
12 Per esempio: il volume delle importazioni; il prezzo delle importazioni; l’impatto che ne deriva per i produttori europei e che risulta dalle tendenze di taluni fattori economici quali: produzione, utilizzo della capacità produttiva (vale a dire la misura in cui viene utilizzata la capacità produttiva), scorte, vendite, quota di mercato, prezzi, utili, rendimenti dei capitali investiti, flussi di liquidità e occupazione.
13 Artt. 26 e 39, paragrafo 3, del Regolamento 978/2012. La disciplina della maggioranza qualificata è disciplinata dall’art. 16, paragrafi 4 e 5, del TUE e dall’art. 238, paragrafo 2, TFUE.
14 Art. 28 del citato Regolamento
15 Le rispettive quote di mercato nell’UE, della qualità di riso Indica, sono cresciute, negli ultimi 5 anni, dal 13% al 21%, per la Cambogia e dallo 0% al 5% per il Myanmar.
16 https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/malmstrom/blog/myanmar-and-cambodia_en.
Le inchieste sul rispetto dei diritti umani nei due Paesi sono state sollecitate da risoluzioni del Parlamento Europeo (Risoluzione 13 settembre 2018 sulla situazione in Myanmar, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2018-0345+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN; Risoluzione 14 dicembre 2017 sulla situazione in Cambogia, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0348+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN) e dal Consiglio (Conclusioni del Consiglio Affari Esteri del 26 febbraio 2018, https://www.consilium.europa.eu/media/32966/st06541-en18.pdf).
18 https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/13235
19 https://www.coldiretti.it/economia/riso-clausola-di-salvaguardia
20 https://www.coldiretti.it/economia/ue-dazio-zero-al-vietnam-danneggia-riso-italiano