L’accordo sul nucleare iraniano: la sfida dell’Unione europea

Il 14 luglio del 2015 venne annunciata la firma del Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), noto anche come accordo sul nucleare iraniano. Le parti interessate erano l’Iran ed il gruppo dei 5+1 (i cinque membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dell’ONU, Cina, Francia, Russia, Regno Unito, Stati Uniti più la Germania, oltre all’Unione europea). L’obiettivo primario era quello di impedire all’Iran di sviluppare una tecnologia tale da permettergli di costruire ordigni atomici. Come conseguenza dell’accordo, all’inizio del 2016 sono state rimosse le sanzioni economiche in precedenza imposte dagli Stati Uniti (USA), dall’Unione europea (UE) e dal Consiglio di sicurezza dell’ONU (UNSC) (1). Tuttavia, lo scorso 8 maggio il presidente USA, Donald Trump, ha annunciato l’uscita del suo paese dall’accordo sul nucleare iraniano, e la conseguente rientrata in vigore delle sanzioni secondarie statunitensi (che colpiscono i paesi terzi che intrattengono relazioni economiche con l’Iran) che erano state sospese nel gennaio 2016 (2). In questo articolo, in primo luogo, il percorso che ha portato all’accordo sul nucleare, e il suo contenuto verranno spiegati. In secondo luogo, la posizione controversa dell’UE sarà esposta alla luce dei pareri degli esperti sul ruolo strategico che quest’ultima ha assunto, soprattutto dopo l’annuncio del ritiro degli USA. In conclusione, considerando il delicato equilibrio economico, finanziario e geopolitico internazionale, si cercherà di comprendere se l’UE ha e può avere un ruolo di attore protagonista per neutralizzare gli effetti dello scontro dichiarato tra Iran e USA.

1.Che cos’è il JCPOA?

Nel corso degli anni 2000, l’Iran ha incrementato il proprio programma nucleare aumentando le frizioni con i paesi occidentali. Nell’agosto del 2002, il Consiglio nazionale della Resistenza iraniana, un gruppo dissidente, ha rivelato pubblicamente l’esistenza di due impianti nucleari non dichiarati: l’impianto di produzione di acqua pesante dell’Arak e l’impianto di arricchimento di Natanz (3). Gli ispettori dell’Agenzia internazionale per l’energia atomica (AIEA) hanno visitato Natanz e nel maggio 2003, l’Iran ha permesso agli ispettori dell’AIEA di visitare la Kalaye Electric Company, ma ha rifiutato di consentire loro di prelevare campioni (4). Nel giugno 2003, l’Iran, di fronte alla prospettiva di essere deferita dal UNSC, ha avviato negoziati diplomatici con Francia, Germania e Regno Unito (l’UE 3). Gli USA hanno rifiutato di essere coinvolti in questi negoziati. Nell’ottobre 2003 è stato raggiunto un accordo, conosciuto come la dichiarazione di Teheran, tra l’Iran e l’UE 3: l’Iran ha accettato di cooperare pienamente con l’AIEA e sospendere temporaneamente tutto l’arricchimento dell’uranio (5). Questo è stato seguito dall’accordo di Parigi del novembre 2004, in cui l’Iran ha accettato di sospendere temporaneamente le attività di arricchimento e conversione (6).

Nel 2005, Mahmoud Ahmadinejad è stato eletto presidente dell’Iran, e sin dall’inizio ha esposto la sua politica favorevole allo sviluppo programma nucleare del paese (7). L’anno dopo, l’ONU ha approvato la sua prima risoluzione chiedendo all’Iran di interrompere le sue attività di arricchimento e di trasformazione dell’uranio. Tra il 2006 e il 2010 il UNSC ha adottato un totale di sei risoluzioni (1696, 1737, 1747, 1803, 1835, 1929) imponendo sanzioni graduali all’Iran, tra cui il congelamento di beni di persone e società collegate al programma di arricchimento e la messa al bando della fornitura di tecnologia nucleare al paese. Allo stesso tempo sia l’UE che gli USA adottano delle sanzioni unilaterali contro l’Iran di carattere finanziario. Nel giugno del 2013 si svolgono le elezioni in Iran e Hassan Rohani, considerato un esponente relativamente moderato del regime vince le elezioni. Già qualche mese dopo, si stabilisce il primo contatto tra i leader degli USA e dell’Iran, e già a novembre l’Iran e i membri permanenti del UNSC e la Germania (P5+1) hanno raggiunto un accordo provvisorio, noto come il Joint Plan of Action, che limitava il programma nucleare iraniano. Secondo l’accordo provvisorio il reattore ad acqua pesante di Arak cessava la sua attività e l’Iran si impegnava a diminuire gran parte della sua riserva di uranio arricchito (8). Dopo intensi negoziati, il 14 luglio del 2015 viene annunciata la firma del Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), noto anche come accordo sul nucleare iraniano. L’intesa è stata raggiunta dall’Iran ed il gruppo 5+1 , più la Germania, oltre all’UE. L’obiettivo primario era di impedire all’Iran di sviluppare una tecnologia tale da permettergli di costruire ordigni atomici, consentendogli tuttavia di proseguire il programma volto alla produzione di energia nucleare ad usi civili. Come conseguenza dell’accordo, all’inizio del 2016 sono state rimosse le sanzioni economiche in precedenza imposte dagli USA, UE e UNSC dall’Unione Europea e dal Consiglio di sicurezza dell’Onu (emanate con la risoluzione 1747) (9).

I tre punti principali dell’accordo sono il contenimento del programma nucleare iraniano per almeno un decennio, la revoca delle sanzioni internazionali e l’aumento dei controlli. In pratica, ciò si traduceva nella diminuzione del numero delle centrifughe (da 19.000 a 5.060), consentendo solamente l’utilizzo del modello IR-1. Quelle in eccesso, secondo l’accordo, dovevano essere portate a Natanz sotto il controllo dell’ AIEA. Inoltre il JCPOA prevedeva che l’uranio arricchito superiore al 3,67% doveva essere spedito fuori dall’Iran o diluito. Inoltre, la quantità di uranio arricchito doveva essere inferiore a 300 kg. La limitazione della produzione di plutonio faceva anche parte dell’accordo. Da un lato, l’impianto per l’acqua pesante di Arak doveva essere modificato in modo da non produrre plutonio militare, dall’altro, l’Iran si impegnava a non costruire nuovi reattori ad acqua pesante per quindici anni. Poiché l’Iran ratificava il Protocollo addizionale dell’AIEA, accettava di sottoporsi a ispezioni per quindici anni dell’accordo (10). Il 16 gennaio 2016, l’AIEA ha pubblicato un rapporto in cui si afferma che l’Iran aveva soddisfatto i vincoli dell’accordo, cessando l’arricchimento dell’uranio. L’11 febbraio 2018, lo stock di acque pesanti dell’Iran era di 117,9 tonnellate, e tra il 2016 e il 2018, l’Iran non ha immagazzinato più di 300 chilogrammi di esafloruro di uranio contenente fino al 3,67% di uranio 235. A partire dal 12 febbraio 2018, lo stock è sceso a 109,5 chilogrammi (11).

L’8 maggio 2018, il presidente americano Donald Trump ha annunciato il ritiro del suo paese dal JCPOA e la reintroduzione di nuove sanzioni contro l’Iran per scongiurare il pericolo che deriva dalle politiche di un “regime che sostiene il terrorismo in tutto il Medio Oriente possa arrivare alla bomba nucleare”. Il presidente iraniano Hassan Rouhani ha prontamente replicato che Teheran non avrebbe abbandonato l’accordo sul nucleare e avrebbe continuato ad andare avanti sull’intesa con gli altri firmatari. Per giustificare e rafforzare la decisione di ritirarsi dall’accordo, il presidente Trump ha sostenuto di essere in possesso di prove, fornite dai servizi segreti israeliani e confermate pubblicamente il 30 aprile 2018 dal primo ministro Benjamin Netanyahu, che mostravano che in realtà l’Iran non aveva adempito pienamente agli accordi siglati nel JCPOA. All’annuncio del presidente Trump ha risposto immediatamente Federica Mogherini, Alto rappresentante dell’UE per gli affari esteri e la politica di sicurezza, secondo la quale l’accordo nucleare apparteneva all’intera comunità internazionale e l’UE era determinata a preservarlo (12).

2. Il ruolo dell’UE e il parere degli esperti

L’UE è stata tra i promotori dell’accordo per stabilire un equilibrio politico, soprattutto tra le due sponde dell’Atlantico. Sin dal 2006, l’UE ha attuato tutte le sanzioni imposte dall’ONU, rafforzandole e imponendo sanzioni autonome. Oltre all’applicazione delle sanzioni ONU, nell’ultimo decennio l’UE ha imposto una vasta gamma di sanzioni economiche e finanziarie autonome sull’Iran, tra cui:

Restrizioni agli scambi di alcuni beni: divieto di esportare armi in Iran, beni che sarebbero stati utilizzati in attività legate all’arricchimento, divieto di importazione di petrolio greggio, gas naturale, prodotti petrolchimici e petroliferi.
Restrizioni nel settore finanziario: congelamento delle attività della Banca centrale dell’Iran e delle principali banche commerciali iraniane, stabilendo meccanismi di notifica e autorizzazione per i trasferimenti di fondi superiori a determinati importi alle istituzioni finanziarie iraniane.
Misure nel settore dei trasporti: impedimento dell’accesso agli aeroporti dell’UE di voli cargo iraniani, divieto di manutenzione e assistenza di aeromobili cargo iraniani o navi che trasportavano merci o materiali vietati (13).

Il 16 gennaio 2016, dopo l’entrata in vigore il JCPOA, il Consiglio europeo ha revocato tutte le sanzioni economiche e finanziarie relative al nucleare contro l’Iran. Tuttavia, restano ancora in vigore alcune restrizioni (14). La revoca delle sanzioni in linea con il JCPOA ha facilitato il commercio e le relazioni economiche. Nel 2016, nel primo anno fiscale successivo all’attuazione del JCPOA, le importazioni dall’Iran hanno raggiunto 5,5 miliardi di euro, con un incremento del 344,8% e le esportazioni dell’UE pari a 8,2 miliardi di euro, con un incremento del 27,8%. Nel 2017 le importazioni dall’Iran sono andate oltre 10,1 miliardi di euro e le esportazioni verso l’Iran hanno raggiunto il picco di 10,8 miliardi di euro (15).

Tuttavia la decisione degli USA ha avuto delle ripercussioni dirette sulle relazioni che l’Iran ha con altri paesi. Annalisa Perteghella, ricercatrice presso l’Istituto per gli Studi di politica internazionale (ISPI) ed esperta di politica iraniana presso l’Istituto MENA Centre, in un commento spiega gli effetti diretti del ritiro degli USA. In effetti, a partire da agosto sono rientrate in vigore le sanzioni secondarie statunitensi che si applicano nei confronti di qualsiasi soggetto nel mondo. Tramite queste misure, gli USA colpiscono infatti i paesi terzi – soggetti non statunitensi – che intrattengono relazioni economiche con Paesi oggetto di sanzioni (16), come l’UE. Dunque l’UE sembra essere l’attore più coinvolto all’interno di questa disputa: l’Iran rispetterà il JCPOA solo se potrà continuare a mantenere i propri rapporti economici, energetici e commerciali con l’UE. Per questo motivo, in seguito al ritiro degli USA dall’accordo l’UE ha adottato due misure importanti per proteggere le proprie imprese da sanzioni secondarie e allo stesso tempo salvaguardare i propri rapporti commerciali con l’Iran. In primis, il 6 agosto 2018, l’UE ha riattivitato il Regolamento di Blocco, che impedisce ai soggetti europei di conformarsi alle richieste statunitensi, e pone i soggetti europei al riparo da sentenze di tribunali e decisioni di autorità amministrative esterne all’UE. Tuttavia, il Regolamento ha un carattere più politico che economico: gli USA hanno infatti facoltà di escludere dal proprio sistema finanziario le istituzioni finanziarie internazionali che intrattengono relazioni con l’Iran. La seconda misura riguarda l’inclusione dell’Iran nell’elenco dei paesi idonei a ottenere prestiti dalla Banca Europea per gli Investimenti (BEI). Tuttavia, la Banca si finanzia anche sul mercato finanziario statunitense, e si teme che l’esposizione verso l’Iran spaventi i potenziali acquirenti di titoli (17). Per questo motivo, secondo l’esperta, nel breve periodo, l’UE ha davvero pochi strumenti per contenere gli effetti delle sanzioni americane.

Secondo Cornelius Adebahr, ricercatore sulla politica estera europea presso il Carnegie Europe, l’UE ha il dovere di preservare l’accordo internazionale. Nel suo saggio “Europe cannot save the Iran deal, but it must try”, afferma che l’Europa non ha il potere politico di difendere l’accordo e riuscire a porsi come un ponte tra Teheran e Washington. Allo stesso tempo, nonostante l’influenza economica, non può riuscire a sopportare le pressioni degli Stati Uniti, almeno nel breve periodo. Tuttavia, nel lungo periodo può risultare un attore centrale, creando canali di pagamento alternativi che non sono soggetti alle sanzioni statunitensi, rendendo impossibile qualsiasi transazione in dollari, riuscendo ad ottenere una sorta di indipendenza finanziaria. Secondo l’esperto per adesso la posizione dell’UE è critica poiché non ha il peso politico per influenzare la politica americana né la forza economica per rassicurare Teheran. L’ unico ruolo per adesso può avere è quello di rallentare il più possibile una nuova escalation nucleare (18).

L’ago della bilancia

L’UE è una delle maggiori potenze commerciali mondiali. La politica economica dell’UE punta a sostenere la crescita investendo nei trasporti, nell’energia e nella ricerca. Il PIL dell’UE nel 2017 è di 15 326 miliardi di euro e insieme agli USA e alla Cina, l’UE è uno dei 3 maggiori protagonisti mondiali del commercio internazionale (19). Nel 2017, il PIL statunitense è di 16876,80 euro, ed è notevolmente aumentato dopo l’elezione del presidente Donald Trump (20). Secondo una ricerca di Astrid Viaud, dottoressa dell’Università cattolica di Louvain (UCL), il ritiro dell’accordo e la reintroduzione di sanzioni autonome da parte degli USA possono anche essere visti come una strategia commerciale volta a rallentare la crescita dei concorrenti commerciali americani in Iran, e quindi la strategia del presidente Trump è quella di fermare il potere economico dell’UE. Secondo la ricerca, se da un lato l’UE ha un relativo forte potere economico, dall’altro i suoi strumenti politici per far rispettare l’accordo sono limitati a una risposta simbolica agli Stati Uniti. L’UE a questo punto deve contare sul sostegno diplomatico di Pechino e Mosca per sradicare l’instabilità in Medio Oriente per garantire i propri mercati commerciali, marittimi ed energetici (21).

Concretamente già tra maggio e giugno 2018, in risposta all’annuncio del presidente Trump, l’UE ha preso misure per tutelare gli interessi delle imprese europee che investono in Iran e dimostrare l’impegno a favore del JCPOA (22). Il 6 giugno, la Commissione europea ha adottato un aggiornamento del mandato di prestito esterno della Banca europea per gli investimenti (BEI). Inoltre, attraverso l’aggiornamento del Regolamento di blocco, l’UE ha cercato di ammortizzare gli effetti delle sanzioni extraterritoriali USA (23). Tuttavia, l’UE era cosciente del fatto che la sua misura di abilitazione non impegna la BEI a sostenere effettivamente progetti in Iran, poiché rimane agli organi direttivi della BEI decidere di intraprendere tali attività di finanziamento, in linea con le norme e le procedure pertinenti.

Il 6 luglio si è tenuta a Vienna, a livello ministeriale, una riunione della commissione congiunta del JCPOA presieduta dall’Alto rappresentante, che ha riunito l’UE, l’E3 (Francia, Germania e Regno Unito), la Russia, la Cina e l’Iran. Tutte le parti presenti hanno ribadito il loro impegno a favore dell’attuazione integrale e continuata dell’accordo nucleare. Il 7 agosto è entrato in vigore il Regolamento di blocco aggiornato dell’UE per attenuare l’impatto delle sanzioni sugli interessi delle imprese europee che svolgono attività economiche legittime con l’Iran, e che mira a proteggere l’ordinamento giuridico costituito, gli interessi dell’Unione e gli interessi delle persone fisiche e giuridiche che esercitano i diritti riconosciuti dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea dagli effetti illegittimi dell’applicazione extraterritoriale di tali atti normativi (24). Al tempo stesso, l’UE si è anche impegnata a mantenere la cooperazione con gli Stati Uniti, che rimane un partner fondamentale e un alleato (25).

Recentemente, il 24 settembre 2018, a New York, si è tenuta una riunione ministeriale tra il gruppo E3 (Germania, Francia e Regno Unito, con l’Alto rappresentante), la Cina, la Federazione russa e l’Iran. I partecipanti hanno esaminato il processo di identificazione e attuazione di soluzioni pratiche per le questioni derivanti dal ritiro unilaterale degli Stati Uniti dall’accordo, considerando che in realtà l’Iran ha continuato ad attuare pienamente i propri impegni relativi al nucleare, come confermato da dodici rapporti consecutivi dell’AIEA. I partecipanti hanno inoltre sottolineato che intendono proteggere la libertà degli operatori economici impegnati in attività commerciali legittime con l’Iran, considerando che il Regolamento di blocco aggiornato ha comunque i suoi limiti di efficacia contro le sanzioni americane (26). Lo stesso giorno, Federica Mogherini in una conferenza stampa congiunta con il ministro degli affari esteri iraniano Mohammad Javad Zarif ha confermato che l’UE intende sviluppare entro novembre un “Special Purpose Vehicle” (SPV) come strumento tecnico per aggirare l’impatto delle sanzioni americane (27). I SPV sono entità legali create per soddisfare obiettivi ristretti, specifici o temporanei e vengono tipicamente utilizzate dalle società per isolare un’impresa dal rischio finanziario. Ciò significa che gli Stati membri dell’UE istituiranno un’entità giuridica per facilitare transazioni finanziarie legittime con l’Iran e ciò consentirà alle società europee di continuare gli scambi con l’Iran, in conformità con la legislazione dell’UE, e potrebbero essere aperti ad altri partner in il mondo. I diplomatici europei hanno descritto la proposta SPV come un mezzo per creare un sistema di baratto, simile a quello usato dall’Unione Sovietica durante la Guerra Fredda, per scambiare il petrolio iraniano con beni europei. Diversi analisti suggeriscono che potrebbe comportare un sistema di permuta che consentirebbe alle imprese di aggirare il sistema di trasferimento bancario internazionale (SWIFT). I crediti per il petrolio o le merci importati dall’Iran da un’impresa dell’UE potrebbero essere utilizzati per pagare un esportatore UE per i suoi beni o servizi verso l’Iran. Il SPV opererebbe in euro anziché in dollari USA e le autorità statunitensi non saranno in grado di esaminare le transazioni, a differenza del sistema SWIFT (28).

In realtà, da ciò si evince che l’UE vuole presentarsi come un attore internazionale capace di saper gestire, osservare e far rispettare i termini dell’accordo con l’Iran nel lungo periodo. Tuttavia, il ritiro da parte degli USA ha provocato una reazione a catena che ha aumentato le tensioni con tutta la zona del Medio Oriente. L’Iran, almeno fino ad ora, non ha mostrato alcun segno concreto di ripensamento riguardante la sua adesione al JCPOA: questo rappresenta una sorta vincolo “a doppio taglio” da parte dell’UE e degli altri firmatari. La loro situazione è in effetti più complessa di quella dell’Iran, a partire dal momento che per l’UE gli USA non sono solo uno storico alleato ma uno dei maggiori partner commerciali. In altre parole, l’UE vuole riuscire ad equilibrare il suo approccio mantenendo una strategia che possa risultare vincente per tutte le parti coinvolte. Il mantenimento dei rapporti commerciali con gli USA restano imperativi ed essenziali per l’economia europea e per i singoli stati membri. Tuttavia, sembra che la decisione riguardante il SPV possa essere considerata come un atto diplomatico di forte impatto. Il SPV permetterà non solatanto la sopravvivenza dell’accordo, ma anche una scappatoia per aggirare le sanzioni secondarie degli USA. Confermando ciò che è stato spiegato dagli esperti, anche se l’UE, in questo caso, non può avere un impatto politico decisivo, grazie alla sua potenza economica e diplomatica può risultare essere un attore centrale che intrattiene rapporti sia con l’Iran che con gli USA.