Il referendum in Catalogna:
riflessioni di diritto internazionale.
Nel duello tra le posizioni unioniste e quelle secessioniste che alimentano il dibattito relativo al referendum venturo, che si terrà il primo di Ottobre in Catalogna, risulta difficile capire quale sarebbe la soluzione più opportuna per la regione spagnola dal dialetto minoritario. Con un atto finale quasi “di sfida”, la Catalogna ha infatti deciso di approvare con urgenza la proposta di un referendum di legge. A meno di un mese dalla data di consultazione, la Generalitat – traduzione spagnola dell’organo legislativo catalano – ha portato lo scontro con lo Stato spagnolo fino al momento della secessione, al traino dei partiti separatisti che hanno la maggioranza in Parlamento.
Siffatta legge, non solo annuncia che una secessione tra la Catalogna e il governo madrileno è in procinto di verificarsi, ma si pone, in caso di conflitto, sopra ogni altra normativa, regionale e statale, quasi volesse prendere in prestito il principio del primato della legge comunitaria su quella nazionale. Tuttavia, chi vuole la secessione, dovrà necessariamente fare i conti con delle conseguenze di portata nazionale e, ancor peggio, globale, che interesserebbero non solo lo Stato spagnolo, ma anche quegli Stati europei che frenano le spinte civili nella loro millantata pretesa di separarsi dalla madrepatria. Nella sola Spagna basti pensare ai popoli baschi e galiziani, da sempre in combutta col Governo per l’ottenimento dell’indipendenza.
Occorrerebbe, allora, fare un dovizioso distinguo tra il concetto di indipendenza e quello di autonomia, pur considerando la sottile linea di demarcazione. Vi sono delle condizioni ben precise perché il diritto internazionale riconosca come legittima una pretesa secessione, tema diverso dal generale diritto dei popoli a scegliere i propri governi senza subire alcuna interferenza da parte di Stati terzi (anche noto come principio di autodeterminazione dei popoli). Chi vuole un Regno di Spagna unito all’insegna della tradizione e dell’identità, nel rispetto di patrie e nazioni, non può che parteggiare per un paese unito.
E’ noto tuttavia come i Catalani hanno mantenuto nel corso dei secoli una volontà costante all’autogoverno, personificato in Istituzioni quali la Generalitat, creata nel 1359 dalle Cervera Corts. Ma a questo proposito è bene ricordare che la Catalogna ha già una compiuta autonomia, e basta leggere il suo Statuto per comprendere l’impegno del Paese nel costruire un ordine mondiale pacifico e giusto. Peraltro, la Generalitat, ha il diritto di legiferare autonomamente, ha una sua polizia, la sua bandiera, il suo inno, i suoi diritti. Sarebbe ingrato dichiarare che la Catalogna non sia libera. Poste allora l’esistenza ed il rispetto di queste disposizioni, e considerando la situazione civile contemporanea in Catalogna, è evidente il tentativo di distruggere un’Istituzione monarchica costituzionale, quella dei Borbone, per instaurare una Repubblica in Catalogna, una regione che allo stato dei fatti non ha nulla da rivendicare.
Il principio di autodeterminazione dei popoli cui la cittadinanza si è appellata, deve essere contestualizzato con il luogo e, soprattutto, ha dei confini abbastanza precisi in diritto internazionale. Possono rivendicarlo solo i popoli sottoposti a regime di apartheid o che si trovano sotto dominazione straniera. Al di fuori di queste ipotesi, si rientra nell’ambito del diritto interno, in particolare quello costituzionale, che nel caso della Catalogna, effettivamente, non ammette rivendicazioni di indipendenza di questo tipo. L’unico obbligo che sarebbe possibile riscontrare è quello della tutela delle minoranze nazionali, il che è rispettato in Spagna attribuendo un regime di autonomia speciale alla Catalogna.
Dal canto suo, la “repressione” del Governo spagnolo è attuata con strumenti assolutamente legittimi in uno Stato di diritto democratico, quindi neanche lontanamente questo immagina di legittimare la pretesa catalana. Si può tuttavia tentare di addurre una ragione a tale pretesa di libertà da parte dei più strenui nazionalisti: dall’epoca della formazione degli Stati Nazione, in Europa hanno convissuto varie anime, essendosi fatte spazio tante patrie, ognuna con le sue peculiarità, all’interno di Nazioni e queste, a loro volta, di Stati.
Oggi si può paradossalmente biasimare una mancanza di libertà subita in Catalogna dagli stessi unionisti, per i quali l’inneggio al nazionalismo sembra essere l’unica forma corretta per rappresentare i catalani. Occorrerà allora ripararsi dai rigurgiti dei sentimenti di guerra civile e trasformare quella che è la propaganda dell’argomento del nazionalismo in una propaganda del tema della Patria.
La Carta Fondamentale di un popolo, o Costituzione, è la garanzia per antonomasia cui i cittadini stessi si affidano per vedere regolati i loro rapporti. La certezza del Diritto deve restare un valore fondante di uno Stato. Per questo motivo, in Catalogna, bisognerebbe coraggiosamente difendere ciò che unisce e rigettare ciò che separa, invitando tutti gli Spagnoli, senza alcuna eccezione e/o distinzione minoritaria linguistica, culturale, religiosa e sociale a mobilitarsi in difesa della coesistenza nella diversità, in una Spagna di tutti.
Come ha giustamente osservato Tranchina ( G. Tranchina, Referendum Catalogna: Le sorti della Spagna nelle mani dell’uomo sbagliato ), la questione del referendum catalano non può essere ridotto ad una mera questione giuridica, attesi i notevoli risvolti politici della questione. Ciò è vero nella misura in cui, tuttavia, non prevalga l’opposto, cioè limitare la questione catalana ad una valutazione solo politica, poiché si finirebbe con il trascurare il punto debole delle aspirazioni indipendentiste della Catalogna: l’appellarsi al principio del diritto internazionale sull’autodeterminazione dei popoli.
La Catalogna, come noto, è una regione all’interno della Spagna che gode di ampie autonomie, politiche, istituzionali, amministrative; le spinte secessionistiche si basano su questioni prettamente economiche, ritenendo i Catalani di essere la regione più ricca e produttiva della Spagna e, in quanto tale, portatrice di interessi meritori per la creazione di uno Stato indipendente della Catalogna, avente forma repubblicana. In questo contesto, appellarsi al principio dell’autodeterminazione dei popoli per separarsi dal resto della Spagna, trova giustificazione nel diritto internazionale?
Certamente, definire il principio dell’autodeterminazione è alquanto problematico, non fosse altro per l’assoluta difficoltà a darvi un contenuto di carattere giuridico. In questo breve contributo, che non ha pretese esaustive sull’argomento, che richiederebbe una trattazione più ampia, articolata e sistematica, cercheremo di tratteggiare i punti salienti dell’istituto in questione.
Pur essendo una norma di diritto internazionale consuetudinario con rango di ius cogens( C. Focarelli,La persona umana nel diritto internazionale, Il Mulino, 2013), le cui origini possono probabilmente farsi risalire alle solenni dichiarazioni approvate dopo le rivoluzioni settecentesche americana e francese, il principio dell’autodeterminazione dei popoli – fortemente sostenuto agli inizi del Novecento dal Presidente americano Wilson, quale principio democratico in virtù del quale i popoli avrebbero dovuto sempre avere il diritto di scegiere liberamente i propri governanti ( A. Cassese,Diritto Internazionale, Seconda Edizione) – ha trovato ampia codificazione sia nella Carta Onu ( art. 1, par. 2 e art. 55) che nei due Patti delle Nazioni Unite sui diritti umani del 1966 e in successive dichiarazioni solenni quali la Dichiarazione del 1960 sull’indipendenza dei popoli e quella del 1970 sulle relazioni amichevoli tra gli Stati o in dichiarazioni regionali come la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli del 1981 o la Carta araba dei diritti umani del 2004.
E’ tuttavia nell’Atto finale della Conferenza per la cooperazione e la sicurezza europea di Helsinki del 1975, che troviamo la sua definizione più completa, là dove nell’ottavo dei dieci principi cui gli Stati firmatari manifestarono l’impegno all’osservanza, si legge che “Gli Stati partecipanti rispettano l’eguaglianza dei diritti dei popoli e il loro diritto all’autodeterminazione, operando in ogni momento in conformità ai fini e ai principi dello Statuto delle Nazioni Unite e alle norme pertinenti del diritto internazionale, comprese quelle relative all’integrità territoriale degli Stati.
In virtù del principio dell’eguaglianza dei diritti e dell’autodeterminazione dei popoli, tutti i popoli hanno sempre il diritto, in piena libertà, di stabilire quando e come desiderano il loro regime politico interno ed esterno, senza ingerenza esterna, e di perseguire come desiderano il loro sviluppo politico, economico, sociale e culturale. Gli Stati partecipanti riaffermano l’importanza universale del rispetto e dell’esercizio effettivo da parte dei popoli dei diritti eguali e dell’autodeterminazione per lo sviluppo di relazioni amichevoli fra loro come fra tutti gli Stati; essi ricordano anche l’importanza dell’eliminazione di qualsiasi forma di violazione di questo principio” ( La versione integrale del testo dell’Atto finale di Helsinki è reperibile presso http://www.osce.org).
Il contributo maggiore, in ogni caso, sulla evoluzione del principio dell’autodeterminazione lo si deve certamente alla Corte Internazionale di Giustizia, che con diverse sue pronunce ha delineato il contenuto di detto principio ( tra tutte, la più significativa quella del 30 Giugno 1995 sul Timor Est, dove detto principio è definito uno dei “ principi essenziali del diritto internazionale contemporaneo”): in particolare, la Corte ha delimitato il campo di applicazione del principio in questione, malgrado la sua valenza politica più ampia, ai soli casi di dominazione coloniale, apartheid, occupazione straniera, contemperandolo, in ogni caso, con il principio dell’integrità territoriale.
Tale bilanciamento dei due principi – autodeterminazione e integrità territoriale – comporta che, ogni qualvolta si è in presenza di mere istanze secessionistiche di taluni territori, basate ad esempio su ragioni di carattere economico, lo Stato centrale ha il pieno diritto a veder rispettata la propria integrità territoriale nonché i propri confini e pertanto dovranno ritenersi illegittime tutte quelle rivendicazioni secessioniste non sorrette dalla presenza di gross violations in materia di diritti dell’uomo nei confronti di un gruppo di identità infrastatuale, cui debbono aggiungersi limitazioni al diritto all’autodeterminazione interna, ossia la negazione di ogni forma di partecipazione politica della popolazione.
Benchè sia indiscutibile l’esistenza di un obbligo gravante su tutti gli Stati di rispettare il diritto primario degli individui che li compongono a partecipare paritariamente alle scelte politiche, economiche e sociali che riguardano la collettività nel suo complesso, tuttavia, come sostenuto da Benedetto Conforti nel suo celebre e celebrato manuale, ciò non può spingersi sino ad interpretare il principio di autodeterminazione come lo strumento attraverso il quale possono essere avallate aspirazioni secessionistiche di regioni, province o altre realtà territoriali autonome, anche se etnicamente distinte dal resto del Paese. Anzi, come sostenuto da Antonio Cassese, “la disciplina giuridica sull’autodeterminazione non trova applicazione nel caso dei gruppi etnici e delle minoranze nazionali, religiose e culturali”( A. Cassese, op.cit.,) ; addirittura, in maniera ancora più stringente, Tancredi ( A. Tancredi, La secessione nel diritto internazionale, Padova, CEDAM, 2001) ha negato fondamento giuridico alla cd. remedial secession,da parte di minoranze sottoposte a discriminazioni intollerabili.
Di rilievo poi, con riguardo all’eventuale applicazione del principio in oggetto alle rivendicazioni secessioniste di territori autonomi interni agli Stati, è la pronuncia della Corte Suprema del Candada del 20 agosto 1998 nel caso della Secessione del Quèbec:la Corte era infatti chiamata a pronunciarsi sulla sussistenza di un diritto unilaterale di secessione della Provincia francofona del Quèbec e dopo averlo escluso dal punto di vista del diritto interno canadese, ha evidenziato che il diritto internazionale non contiene alcuna norma né che lo ammette né che lo vieta; di contro, il diritto internazionale, pur riconoscendo i diritti di entità diverse da quelle statuali e pur ammettendo il principio di autodeterminazione dei popoli, tuttavia lo restringe a circostanze molto precise, come ad esempio negare al popolo o a una parte di esso di partecipare al governo del Paese.
Nella medesima sentenza, tuttavia, viene riaffermato il principio ex facto oritur ius: là dove con una rivoluzione i separatisti riescano ad avere il controllo “effettivo” del territorio e a instaurare una entità politica indipendente, saremmo in presenza di una nuova entità statuale, pienamente legittima dal punto di vista internazionale.
Alla luce, dunque, del contenuto giuridico dell’autodeterminazione, nei termini e nei limiti sopra evidenziati, appare fuor di dubbio che i Catalani non possano legittimamente richiamarsi al principio di autodeterminazione dei popoli. Il Governo spagnolo, dunque, ha il pieno e legittimo diritto di dichiarare nullo il referendum separatista e di bloccarne la celebrazione anche ricorrendo all’uso della forza, nei limiti ovviamente del rispetto dei diritti fondamentali dell’uomo, per salvaguardare la propria integrità territoriale.
Ove, invece, il movimento separatista dovesse insorgere e, attraverso un atto rivoluzionario, riuscisse ad affermare un controllo istituzionale e politico effettivo ed indipendente, proclamando la nascita della Repubblica della Catalogna, non si tratterebbe più di invocare la legittimità o meno del richiamo al principio dell’autodeterminazione quanto piuttosto di affermare la nascita diun nuovo Stato, il cui riconoscimento da parte del resto della comunità internazionale non costituirebbe un elemento indispensabile ai fini della piena soggettività. Resta da capire se i Catalani sono pronti a spingersi fino a tanto e cosa farebbe la comunità internazionale, a cominciare dall’Unione Europea.
Ma questa è un’altra storia.