La natura della relazione tra l’Unione europea e la NATO

A cura di Maria Elena Argano

Map of Nato

«Una delle questioni internazionali principali e strategiche di oggi è che gli americani vengono da Marte e gli europei da Venere, sono spesso in disaccordo e si comprendono ancora meno» ha scritto Robert Kagan nel suo saggio «Del Paradiso e del potere: America ed Europa nel nuovo ordine mondiale». Kagan ha sostenuto que le Unione europea (EU) e gli Stati Uniti (USA), hanno diverse prospettive filosofiche sull’uso del potere. A suo parere, la conseguenza sarebbe la mancanza di una vera e propria forza militare europea nello scenario internazionale. Di conseguenza, l’UE ha sempre avuto bisogno di ricorrere all’aiuto della NATO al fine di attuare la propria politica estera e avere un impatto militare. Questo articolo è una breve analisi della evoluzione e l’attuazione della natura della relazione dell’UE con la NATO.

Secondo Johannes Varwick e A. Joachim Koops, due grandi esperti di politica di sicurezza europea estera presso l’Istituto di studi europei, per poter capire la relazione tra UE e NATO bisogna prendere in considerazione tre fasi:

• Il primo passo è iniziato nel 1989 dopo la caduta del muro di Berlino, quando la NATO ha perso il senso della sua esistenza, e l’Unione europea voleva diventare un attore con una forza militare capace di affrontare la crisi nella zona dei Balcani.
• La seconda fase è iniziata nel 1999 con l’istituzione della politica europea di sicurezza e di difesa (PESD), e con il seguente accordo Berlin plus firmato nel 2003, che ha formalizzato il rapporto UE-NATO.
• L’ultima, e in corso, è la comunicazione strategica molto ambigua, soprattutto a causa di crescente voglia di autonomia dell’UE in campo militare.

1.Le ragioni della relazione UE-NATO

Nel 1989, la caduta del muro di Berlino ha offuscato la chiara distinzione di competenze, ruoli e funzioni tra la NATO e la Comunità europea (CE): con lo smembramento del nemico sovietico, la NATO aveva perso la sua ragion d’essere. Allo stesso tempo, la crisi balcanica aveva portato l’Europa a riflettere sulla sua potenza militare. Nel 1992, durante il Consiglio ministeriale dell’Unione dell’Europa occidentale (UEO) le «Petersberg tasks» sono state adottate: in particolare, gli stati membri hanno deciso di schierare le proprie truppe e le risorse sotto l’autorità dell’UEO. Le Petersberg tasks coprivano una vasta gamma di possibili missioni militari e interventi. Esse, infatti, erano state formulate come missioni umanitarie e di soccorso, per il mantenimento della pace e il combattimento nelle missioni di gestione delle crisi. Alla riunione ministeriale della NATO del 1996 a Berlino, si era convenuto che all’UEO sarebbe stata sovrapposta la creazione dell’identità di difesa e sicurezza europea all’interno delle strutture della NATO.

Ciò che significa chegià  a partire del 1992 la CE aveva mostrato le sue intenzioni di sviluppare una potenza militare. Tuttavia sorsero sin da subito i primi problemi. Dopo che i nuovi paesi dell’est erano entrati nella Comunità europea, la questione dello sviluppo militare europeo era diventata più delicata, perché gli Stati Uniti temevano che la Comunità sarebbe potuta potenzialmente diventare un concorrente diretto della NATO. Ed è per questo motivo che lo sviluppo delle capacità militari europee è stato sviluppato all’interno delle strutture della NATO: per cinque anni ogni cambiamento o evoluzione della politica di sicurezza europea o delle strutture militari avveniva sotto lo sguardo attento dell’Alleanza.

Nel 1997, durante il vertice europeo di Amsterdam, le Petersberg tasks sono state incorporate nel Trattato sull’Unione europea, perché si voleva aumentare la capacità militare, non necessariamente all’interno delle strutture NATO. Il trattato, infatti, codificava una serie di nuove strutture e compiti per la politica europea di sicurezza comune (PESC), e aumentava le responsabilità dell’unione per il mantenimento della pace a scopo umanitario. Nel dicembre 1998, è stato fatto un enorme passo avanti in termini di sviluppo strategico e militare: la «dichiarazione di Saint-Malo» è stata firmata. In quell’occasione i capi di Stato e di governo di Francia e Regno Unito (Tony Blair e Jacques Chirac) concordarono sul fatto che l’Unione europea doveva essere in grado di svolgere a pieno il suo ruolo sulla scena internazionale (in altre parole sganciarsi lentamente dalla gabbia NATO). L’Unione avrebbe dovuto avere la capacità di un’azione autonoma per sviluppare le forze militari, e gli strumenti per decidere di utilizzarli al fine di rispondere alle crisi internazionali. Di conseguenza, l’Unione aveva bisogno di strutture adeguate e di una capacità di analisi delle situazioni, fonti di intelligence e di una capacità di pianificazione strategica rilevante. La dichiarazione di Saint Malo è il risultato di un compromesso tra il desiderio della Francia di indipendenza dalla NATO, e la politica filo-americano della Gran Bretagna. Infatti, Tony Blair in quel caso si era espresso al fine di evitare la creazione di una politica estera europea in grado di danneggiare la ragion d’essere della NATO, e allo stesso tempo di provocare reazioni negative degli Stati Uniti. Di conseguenza, nel 1998, durante il vertice della NATO, Madeleine Albright (Segretario di Stato degli Stati Uniti d’America), aveva evidenziato che a partire dal momento che anche l’UE stava sviluppando i suoi assetti militari, questi non dovevano entrare in collissione con quelli NATO. Gli obiettivi di Albright erano di evitare le tre D:

• disaccoppiamento: riferito al processo decisionale europeo, che non doveva essere in disaccordo con quello dell’alleanza;
• duplicazione: l’UE e la NATO, se da un lato dovevano collaborare, dall’altro non dovevano entrare in conflitto di interessi per la stessa operazione nello stesso luogo;
• discriminazione: evitare favoritismi nei confronti dei membri della NATO che non erano membri della UE.

Nel 1999, in occasione del Consiglio europeo di Colonia, gli Stati membri hanno ribadito la volontà dell’Unione di sviluppare le capacità di azione autonoma, potendo contare su forze militari credibili: gli Stati membri dell’UE hanno concordato a Colonia sulla necessità di mettere in atto accordi istituzionali per l’analisi , la pianificazione e la condotta delle operazioni militari. È stato il Trattato di Nizza che ha formalizzato la costituzione del Comitato politico di sicurezza (CPS), il Comitato militare dell’Unione europea (EUMC), e lo staff militare dell’Unione europea (EUMS). Le strutture c’erano, ma nel 2002 all’UE mancava ancora la capacità operativa per gestire una crisi, ragion per cui aveva ancora praticamente bisogno degli strumenti della NATO.

2. Gli accordi Berlin Plus

Il grande passo in avanti per l’Unione europea è stato nel 2003, quando gli accordi Berlin Plus sono stati conclusi. Berlin Plus comprendeva un pacchetto completo di accordi tra UE e NATO, la quale garantiva all’UE di fare uso di mezzi e di capacità della NATO per la gestione delle operazioni dirette dall’UE. Berlin Plus inoltre includeva:

• un accordo di sicurezza NATO-UE che riguardava lo scambio di informazioni classificate in base alle norme di protezione e di reciproca sicurezza;
• accesso garantito alle capacità di pianificazione della NATO per le operazioni a guida UE;
• disponibilità di mezzi e capacità della NATO per le operazioni civili-militari dirette dall’UE;
• procedure per il rilascio, il monitoraggio dei mezzi e delle capacità della NATO;
• condizioni di riferimento per l’utilizzo del Commando supremo NATO per comandare le operazioni condotte dall’UE;
• accordi di consultazione UE-NATO nel contesto di una operazione a guida UE che avrebbe fatto ricorso ai mezzi e alle capacità della NATO.

In altre parole la NATO aveva gettato sul tavolo delle trattative tutte le sue conoscenze e la sua esperienza per permettere all’UE di incrementare il suo potere militare. Ovviemente non era gentilezza: la NATO dopo i disatri in Afghanistan e in Iraq stava perdendo credibilità, per cui collaborare con una potenza caratterizzata per l’uso del soft power, gli dava importanza.

Dopo la conclusione dell’accordo, l’UE e la NATO hanno condotto la loro prima operazione congiunta: l’operazione Concordia in Macedonia. Nel dicembre 2004, l’operazione EUFOR Althea in Bosnia ha dimostrato l’efficacia della cooperazione tra le due istituzioni. Per il primo anno le due potenze sono state esemplari; il loro rapporto era caratterizzato da rispetto reciproco, collaborazione e supporto. Tuttavia, si deve specificare che la natura di questa partnership ha mostrato sin da subito delle ambiguità. Da un lato, la Francia (come membro dell’UE) e la Turchia (come membro NATO) avevano forti contrasti strategici durante la fase di pianificazione delle due missioni; d’altra parte, l’Unione europea, resasi conto di aver migliorato le sue prestazioni militari, voleva diventare sempre più autonoma dalla NATO. Infatti, poco dopo, la prima operazione militare condotta autonomamente dall’UE, l’operazione Artemis, è stato lanciata. In questo contesto e sulla base di una iniziativa franco-britannico-tedesco, lo Stato maggiore dell’UE (EUMS) ha sviluppato il concetto di battle-group, che è stato approvato dal Comitato militare dell’UE (EUMC) nel giugno 2004. Non solo l’UE aveva le proprie strutture, ma adesso voleva un proprio esercito. Il battle-group è uno strumento che l’UE poteva mobilizzare per rispondere rapidamente alla crisi in determinate zone. Il Battle-group è basato sul principio della forza multinazionale, formata da una nazione principale o da una coalizione multinazionale degli Stati membri. Il Battle Group può essere impiegato per un periodo di sei mesi, o multipli di essi. Nel 2004, gli «Headline goal per il 2010» hanno implementato la funzionalità del battle-group, migliorando la sua velocità di impiego e la sua efficienza.

Nel novembre 2009 il Consiglio europeo ha approvato le linee guida per migliorare la flessibilità e la facilità d’uso del Battlegroup. Più di recente, nel dicembre 2012, nelle sue conclusioni sulla PESD, il Consiglio europeo ha invitato a rafforzare la capacità dell’UE per implementare rapidamente ed efficacemente i suoi mezzi. Nel settore delle capacità militari, l’UE è diventata un attore internazionale grazie alla NATO: l’accordo Berlin plus ha consentito all’UE di accedere alle capacità di pianificazione della NATO e ha stabilito la disponibilità di mezzi e capacità di questa per le operazioni civili-militari dirette dall’UE. Poi, l’UE voleva diventare più indipendente dalla NATO.

3. Che tipo di rapporto?

La relazione UE-NATO è stata guidata da fattori esterni ed interni, che hanno modellato gli interessi delle due isituzioni. Per fattori esterni possiamo considerare i grandi cambiamenti strutturali, gli spostamento di potere e gli shock esogeni nel sistema internazionale. Per fattori interni possiamo includere l’impatto dei cambiamenti al livello nazionale, organizzativo e individuale. Joachim A. Koops, nel suo articolo considera la fine della guerra fredda, la crisi nei Balcani, e l’intervento in Iraq, come esempio di fattori esterni. Con la fine della Guerra Fredda, la NATO ha perso la sua ragion d’essere e ha dovuto cambiare la sua missione al fine di continuare ad esistere. Allo stesso tempo, l’UE aumentava la sua potenza. Inoltre, nel 2001, in Afghanistan, la NATO ha mostrato la sua debolezza a causa di disaccordi interni circa l’intervento. In diverse occasioni, gli Stati Uniti hanno chiesto una riforma strutturale al fine di migliorare l’efficienza e la legittimazione della NATO. Con gli accordi Berlin Plus, se è vero che l’Unione europea ha sviluppato le sue capacità militari, d’altra parte hanno dato una ragion d’essere alla NATO. Questo è quello che possiamo definire un multilateralismo effettivo: plasmare le preferenze e gli interessi dell’altro e viceversa. Il suo impatto sulla modellazione istituzionale dell’Unione europea (nel campo della gestione delle crisi) è stato fondamentale. Nel 1999, la decisione di nominare l’ex Segretario generale della NATO, Javier Solana come Alto rappresentante dell’UE è stato un fattore determinante per la promozione su Berlino Plus e la formalizzazione del rapporto.

In conclusione, durante la prima fase del rapporto (iniziato alla fine degli anni 80), la NATO aveva bisogno di trovare la sua ragion d’essere. L’unico modo per trovare una legittimazione era collaborare con l’UE. Allo stesso tempo, l’UE aveva bisogno degli strumenti e delle risorse della NATO per sviluppare le sue capacità militari. Così, dopo la fine della guerra fredda, le due istituzioni erano necessarie l’una all’altra. Dopo il 2000, l’UE ha iniziato a sviluppare la sua forza militare «approfittando» degli accordi Berlin Plus. L’UE è riuscita a sfruttare le risorse, le capacità e le strutture NATO per incrementare le sue capacità, per poi volersi rendere autonoma e collaborare con altre istituzione internazionale, prima tra tutte l’ONU.

Tuttavia, i recenti eventi nel Mediterraneo, legati alla crisi migratoria, dimostrano che alcuni stati membri dell’UE ancora chiedono l’aiuto della NATO, al fine di proteggere i loro confini. Infatti, l’operazione militare europea Sophia  si svolge nel Mediterraneo centrale, al fine di controllare i flussi migratori e combattere il traffico umano. Tuttavia, il 9 febbraio 2016, la Grecia, la Germania e la Turchia, durante il vertice della NATO, non hanno esitato a chiedere il suo sostegno nel Mar Egeo. A questo punto dobbiamo chiederci che tipo di rapporto l’UE e la NATO hanno al giorno d’oggi. Sono due istituzioni complementari? Sono antagoniste? Sono concorrenti? A che serve la NATO oggi? L’Europa ha ancora bisogno dell’esperienza militare della NATO? La NATO ha bisogno dell’Europa?

Dal 16 febbraio 2016, la NATO è nel mar Egeo su richiesta di due paesi europei, e della Turchia, la quale beneficierà di una somma di tre miliardi di euro provenienti dall’UE. Questo significa che le operazioni dell’UE non sono efficienti? Seguendo la logica, dei paesi europei hanno dimostrato di non aver abbastanza fiducia ai mezzi UE per gestire una emergenza, e la Turchia è una tasca senza fondo che continua a chiedere aiuti (legittimi fino ad un certo punto). L’UE è inefficiente? O al contrario, possiamo dire che ora la NATO agisce solo sotto la spinta dei paesi europei (o paesi occidentali) senza i quali non potrebbe esercitare il suo ruolo? Oggi più che mai sembra che le due istituzioni siano una la scappatoia dell’altra: dove una non riesce, interviene l’altra. Per 20 anni hanno cercato di modellarsi a vicenda per avere sempre più autonomia una dell’altra senza rendersi conto che l’UE viene da Venere, e pur volendo incrementare le sue capacità non riesce a far decollare la sua dimensione militare. La NATO esisterà finché esisteranno gli Stati Uniti (e la Russia), motivo per cui ci porteremo avanti questo colosso zoppicante che cerca legittimità a destra e a sinistra per trovare un suo spazio nello scenario internazionale. Tuttavia c’è da chiedersi se questi due insiemi, oltre ad essersi fusi e allontanati diverse volte, vivono di forza propria. Queste due istituzioni  (apparentemente diversi e incompatibili) sono politicamente autonome, o in balia dei loro stessi stati?

Maria Elena Argano

Per saperne di più:

Time to face reality: Americans come from Mars, Europeans are from Venus, Politico Site: http://www.politico.eu/article/time-to-face-reality-americans-come-from-mars-europeans-are-from-venus/

KAGAN, Robert, Of Paradise and Power, Paperback , January 27, 2004

VARNWICK, Johannes, KOOPS, Joachim A., The European Union and NATO: Shrewd Interorganizationalism in the Making?’in The European Union and international organizations, 2009

About CSDP – Overview, EEAS Site http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/index_en.htm

FRANCO-BRITISH SUMMIT,JOINT DECLARATION ON EUROPEAN DEFENSE: http://www.atlanticcommunity.org/Saint-Malo%20Declaration%20Text.html

RUTTEN, Maartje, From Saint-Malo to Nice, European Defence core documents, Chaillot Paper, Institut for security studies, Paris, may 2001, pp. 10-15

About CSDP – The Treaty of Amsterdam, EEAS Site: http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/amsterdam/index_en.htm

About CSDP – The Cologne Summit, EEAS Site : http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/cologne_council/index_en.htm

About CSDP – The Berlin Plus Agreement, EEAS Site: http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/berlin/index_en.htm

COMMON SECURITY AND DEFENCE POLICY EU BATTLEGROUP: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/esdp/91624.pdf